Changement climatique, menaces sanitaires et environnementales : quel avenir pour la gestion des risques en agriculture ?

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Ces dernières années, la nécessité de faire évoluer le cadre de la gestion des risques pour les activités agricoles a occupé une place importante dans les débats sur la pérennité de nos systèmes de production. De la création du régime des calamités agricoles en 1964 à la récente loi portée par le député Descrozaille sur l’assurance-récolte, nous assistons à un profond changement d’orientation politique. Sous l’impulsion de l’Union européenne, et pour coller aux nouvelles modalités de soutien de la PAC, la France vient en effet de renforcer considérablement le poids du secteur assurantiel privé dans la gestion de l’indemnisation des conséquences des aléas climatiques. Mais le cadre de la gestion des risques doit-il se limiter à la question de l’indemnisation de certains aléas climatiques, ou embrasser une vision bien plus large des vulnérabilités de nos modèles de production et de nos structures agricoles au regard de l’ensemble des menaces environnementales et sanitaires ?  Les enjeux déterminants que sont l’anticipation, la prévention et l’adaptation font-ils aujourd’hui l’objet d’une véritable politique ?

Une agriculture française toujours plus vulnérable

Rappelons tout d’abord que le cadre de la gestion des risques en agriculture ne doit pas confondre la définition de l’aléa, qui est la probabilité de survenue d’un phénomène sur un espace donné, qu’il soit naturel, technologique ou lié à des choix d’organisation et d’échange, et la vulnérabilité, qui est le niveau d'effet prévisible de ce phénomène sur l’activité telle qu’elle est pratiquée. On a coutume de résumer ces différences par une formule : risque = aléa × vulnérabilité. Ces définitions préalables ont un sens tout particulier pour le secteur agricole, dont l’activité est dépendante d’un système complexe incluant les sols, le climat, le fonctionnement des écosystèmes, les choix technico-économiques et les modes transformation et de distribution.

Sur le plan climatique tout d’abord, les derniers rapports du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) pointent tous les risques inhérents liés au réchauffement climatique, avec des impacts différenciés en fonction des régions et des écosystèmes. Le Rapport spécial sur le changement climatique, la désertification, la dégradation des terres et leur gestion durable, la sécurité alimentaire, et les flux de gaz à effet de serre dans les écosystèmes terrestres (SRCCL), approuvé le 7 août 2019, confirme en particulier que la hausse de « la température moyenne au‑dessus des terres émergées s’accroît presque deux fois plus vite que la température moyenne mondiale » et que « le changement climatique, avec notamment la croissance de la fréquence et de l’intensité des évènements extrêmes, a déjà impacté la sécurité alimentaire et les écosystèmes terrestres tout en contribuant à la désertification et à la dégradation de la qualité des terres dans de nombreuses régions ».

A ce titre, l’accélération du réchauffement climatique ces 10 dernières années nécessite une mise à jour continue de l’évaluation de ses impacts sur l’activité agricole. Les derniers modèles et études scientifiques françaises confirment des impacts différenciés sur les principales productions et selon les régions agricoles, comme l’avait déjà souligné en 2012 le Livre Vert du projet CLIMATOR, coordonné par l’Institut National de la Recherche Agronomique (INRA). Ces analyses confirment d’ailleurs la survenue d'évènements météorologiques de plus en plus intenses. Ces prospectives sont déjà confirmées par la succession de gels tardifs, d’épisodes de grêle très intenses, de canicules durables et d’absence de précipitations efficaces sur des périodes de plus en plus longues que connaît ces dernières années. L’hiver très sec que nous venons de vivre fait d’ailleurs suite à une sécheresse estivale historique qui faisait suite à un printemps 2022 déjà très sec. Ce véritable concentré d’aléas n’est en réalité rien d’autre que la réalisation des anticipations climatiques prévues par le GIEC.

En revanche, la conduite des systèmes agricoles français s’en trouve de plus en plus affecté au regard de ses vulnérabilités. Pour les grandes cultures et les cultures pérennes, on citera la modification de la disponibilité thermique des plantes, les effets des jours échaudants avec des températures très élevées, les gels « tardifs » au regard des dates anticipés de reprise de la végétation, les nouveaux besoins hydriques liés à l’évapotranspiration, les impacts sur l’état des sols et sur les jours disponibles pour les travaux agricoles, qui sont autant de phénomènes entraînant soit des pertes massives et répétées de récolte, soit des baisses de rendement. Pour les systèmes d’élevage, le stress hydrique accru des prairies contraint de plus en plus la pousse voire le maintien à long terme de systèmes prairiaux fonctionnels, avec notamment pour corollaire des décapitalisations importantes de cheptels.

Tous ces paramètres démontrent combien la gestion des aléas climatiques va s’avérer complexe dans les décennies à venir. Ajoutons à ce tableau que les tous derniers modèles climatiques pour la France[1] soulignent tout particulièrement le risque de vagues de chaleur récurrentes, avec l’absence de précipitations et des températures très élevées, au‑delà de 40°C, mais pouvant atteindre 45°C, voire 50°C, sur une grande partie du territoire.

Sur le plan sanitaire, la pandémie de la covid 19 est bien sûr dans toutes les têtes. Elle souligne l’ampleur des risques liés aux zoonoses, maladies infectieuses transmises de l'animal à l'homme. Mais il ne s’agit que d’une petite partie seulement des aléas liés à la diffusion accélérée des pathologies animales ou végétales ou à la diffusion des maladies à transmission vectorielle (moustique, phlébotome, tique, punaise...), souvent en lien d’ailleurs avec le réchauffement climatique.

Là-aussi, la vulnérabilité de nos systèmes tient à la fois à leur grande spécialisation et concentration territoriale, mais aussi à la croissance vertigineuse des importations de produits agricoles en France ces 20 dernières années. Les politiques d’accroissement des échanges internationaux ont conduit à complexifier les flux d’approvisionnement à l’entrée, comme au sein de l’Union européenne, avec la multiplication des intermédiaires industriels, commerciaux et financiers, encourageant de fait les défauts de traçabilité, de connaissance des caractéristiques des produits, de l’origine et des conditions sanitaires, sociales et environnementales des productions. Ainsi, les différents « scandales » alimentaires sur l’origine et la composition réelle des produits, comme l’affaire de la viande de cheval en 2013, ou celle des faux steaks hachés de Pologne en 2019, ne représente qu’une petite fraction de l’ensemble des nouveaux risques sanitaires. La pression constante exercée par les opérateurs par le biais de l’achat de produits agricoles d’importation, aux normes de productions très inférieures aux standards français, voire européens, contribue à augmenter les risques sanitaires et environnementaux  avec, en parallèle, des moyens de contrôle public des importations très insuffisants : maladies animales, organismes nuisibles aux végétaux et aux cultures, diffusion d’espèces végétales ou animales invasives, non‑respect des interdictions ou des doses d’utilisation de produits pharmaceutiques, phytosanitaires ou zoosanitaires… Ces risques sont bien entendus à ajouter à ceux concernant la santé publique et la remise en cause de notre sécurité et de notre souveraineté alimentaires avec la croissance des dépendances aux importations pour de plus en plus de filières. 

Les crises à répétition que connaît la filière avicole avec la grippe aviaire constitue un véritable cas d’école de la corrélation entre la croissance des aléas sanitaires et les effets amplificateurs du maintien de systèmes de production très spécialisés, augmentant les vulnérabilités sur un territoire donné. Ainsi, on le voit, le cœur d’un système de gestion durable pour cette filière consiste au moins autant dans les changements d’organisation de la production et de pratiques que dans l’indemnisation au coup par coup, jamais satisfaisante, d’exploitations qui se retrouvent toutes en difficultés.

Terminons ce rapide tour d’horizon par la présentation succincte de toute une série de risques environnementaux qui devraient être considérés dans toutes leurs dimensions, avec notamment les pertes majeures de ressource en eau disponible, les espèces animales et végétales invasives ou avec des effets de pullulation, l’émergence de nouvelles pathologies en lien avec de nouvelles conditions climatiques et environnementales, les effets potentiellement dévastateurs de la perte accélérée de biodiversité, notamment des pollinisateurs et auxiliaires de culture qui fournissent des services écosystémiques permettant de faciliter la production agricole ou d’en assurer les rendements ou la pression aujourd’hui exercée par les grands prédateurs sur certains systèmes d’élevage.

Tous ces risques mériteraient d’être pleinement reconnus et enfin pris en compte, afin de sécuriser les moyens de prévention et d’indemnisation qui restent insuffisants pour les producteurs souvent lourdement concernés. L’exemple de la gestion globale de la ressource en eau fait indéniablement parti de ces défis environnementaux qui se place très au-delà de l’échelle de l’exploitation agricole, a minima au niveau des grands bassins hydrographiques, voir à l’échelle des grands ensembles géographiques régionaux.

De la gestion publique et collective des risques
climatiques à l’assurance privée

Si toute l’histoire de l’agriculture pourrait se résumer à la recherche des moyens de maîtriser les aléas et leurs impacts sur les productions agricoles, quelques repères récents permettent de mieux saisir l’évolution politique du cadre de gestion des risques dans notre pays. La loi du 10 juillet 1964 est un de ces marqueurs particulièrement fort, puisqu’elle organisait un régime de garantie contre les calamités agricoles, offrant à l’ensemble de la profession agricole des garanties minimales d’assurance publique contre les aléas climatiques exceptionnels. Notons tout de suite qu’à sa création, le régime prévoyait déjà un soutien à la prise en charge « d’une part des primes ou cotisations d’assurance » individuelle privée. Ajoutons qu’il incluait aussi dans la couverture des risques par le régime public « les bâtiments et le cheptel mort ou vif affectés aux exploitations agricoles ».

En 1968, 1993, 2005, puis surtout en 2010 avec la loi dite de modernisation de l’agriculture et de la pêche, le régime des calamités agricoles a été progressivement transformé en dispositif de gestion des risques en agriculture, avec des champs d’intervention définis en plusieurs sections d’un Fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA). La mutation du régime des calamités marque un tournant politique, avec la volonté d’abaisser progressivement le champ couvert par la garantie publique, au profit du développement de l’assurance privée. L’arrêté interministériel du 29 décembre 2010 avait ainsi exclu de l’indemnisation par le FNGRA les risques considérés comme « assurables », définis comme les risques pour lesquels il existe des possibilités de couverture au moyen de produits d’assurance. Cette exclusion concernait par exemple l’ensemble des risques climatiques sur les grandes cultures et la vigne, le risque de « grêle » à l’exception des cultures fourragères, les risques climatiques sur les bâtiments, le risque « foudre » sur le cheptel, le risque de mortalité due à la chaleur dans les bâtiments d’élevage hors sol...

L’affaiblissement progressif du volet « calamités agricoles » au sein du FNGRA tient d’un choix politique, piloté par les exigences libérales de la Commission européenne et des chefs d’États, appuyé par les assureurs. Les moyens budgétaires dévolus au régime des calamités ont pris de nouvelles formes depuis 2005 avec d’une part, le soutien direct du FNGRA « au financement des aides aux développement de l’assurance contre les dommages causés aux exploitations agricoles », c’est‑à‑dire « la prise en charge d’une part des primes ou cotisations d’assurance » afférentes aux risques considérés comme « assurables ». L’article L. 361‑4 du code rural et de la pêche prévoit ainsi une aide publique du FNGRA pouvant être cumulée à une contribution de l’Union européenne « ne pouvant excéder 65 % de la prime ou cotisation d’assurance ». Concrètement, les assureurs ont mis en place des contrats « multirisques climatiques », avec un contrat dit « socle » depuis 2016, permettant aux exploitants qui y souscrivent de bénéficier de 65 % de subvention sur leur prime d’assurance. Depuis 2010, les soutiens publics à ces contrats sont aussi assurés par le premier pilier de la politique agricole commune (PAC) puis sur le second pilier depuis 2015[2].

Malgré les niveaux croissants de subvention publique de l’État et de l’Union européenne à ces contrats d’assurance ces quinze dernières années, ce système de prise en charge des risques agricoles non‑économiques avait démontré son inefficacité. Fin 2021, seulement 31 % des surfaces éligibles étaient ainsi assurées, mais seulement 3 % pour les filières comme l’arboriculture, et 1,2 % pour les prairies ! L’inadaptation du système assurantiel privé pour la couverture des risques agricoles tenait non seulement au fait que ces contrats ne permettaient pas de compenser efficacement une part significative des pertes (problèmes d’estimations, de franchises, de seuils de déclenchement…), mais aussi aux capacités financières insuffisantes de la majorité des exploitants familiaux. Par exemple, pour la plupart des éleveurs, et même avec de très hauts niveaux de soutien public, cette assurance restait inaccessible.

Cela n’empêche pas les pouvoirs publics de continuer à porter l’extension de l’assurance privée comme proposition centrale d’amélioration de la gestion des risques en agriculture. Ainsi l’adoption début 2022 de la loi d’orientation « relative à une meilleure diffusion de l’assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture » a consacré ce choix, avec pour objectif affiché la généralisation de l’assurance-récolte sur la base d’un financement supplémentaire par le budget de la PAC qui porterait l’aide publique à la souscription d’un contrat à 70 %. Ce nouveau cadre a d’ailleurs fait l’objet d’une large communication de l’Exécutif ces deux dernières années. Il est censé incarner le nouveau « système de l’assurance récolte français » alliant « efficacité » et « simplification des règles ». Il détermine dans les faits, depuis le 1er janvier 2023, trois seuils différenciés de gestion et d’intervention : les aléas dits courants assumés directement par les agriculteurs en deçà de 20 % de pertes, les aléas dits significatifs qui seront pris en charge par la souscription de l’assurance subventionnée à hauteur de 70 % par les fonds européens pour les agriculteurs qui font le choix de s'assurer, et les aléas exceptionnels qui déclencheront une intervention de l’État à hauteur de 90 %, alors que pour les agriculteurs non-assurés une forte diminution du taux d’indemnisation par l’État est prévue à hauteur de seulement 45% en 2023, 40% en 2024 et 35% en 2025.

Sans entrer dans le détail de certains arbitrages sur les contrats proposés par les assureurs en fonction de la structure des exploitations et de leur production, plusieurs constats s’imposent. Le système de gestion mis en place s’avère particulièrement complexe, dominé par les volontés des assureurs, sous perfusion d’argent public et sous condition de réassurance auprès de la caisse centrale de réassurance. Il n’apporte aucune garantie supplémentaire d’accessibilité aux exploitations les plus en difficultés. Par ailleurs, la pérennité et l’efficacité réelle de ce système devra être évaluée au regard de l’évolution des impacts climatiques appelés à être de plus en plus forts, et par conséquent de la stratégie d’évitement possible des prises en charge par les assureurs qui pourrait s’opérer à long terme sur chaque aléa : d’un côté, avec la sous-estimation chronique des niveaux de pertes de récolte, avec des effets de seuil et de traitements individualisés et satellitaires ; de l’autre, avec le basculement des indemnisations les plus importantes vers la solidarité nationale en cas d’aléas majeurs. Si les deux principaux assureurs agricoles français, Groupama et Pacifica (filiale du Crédit Agricole), se satisfont déjà, comme le Gouvernement, d’une hausse sensible du recours à ces nouveaux contrats depuis le début de l’année, on comprend bien que l’assurance-récolte sera à la fois essentiellement à leur main quant aux modalités tarifaires et d’indemnisation et qu’elle constituera une porte d’entrée supplémentaire pour le placement d’autres produits d’assurance dans les exploitations et les familles.

Mais au final, c’est surtout le caractère très limité des couvertures et prises en charges qui saute aux yeux. Ce cadre assurantiel nous semble aujourd’hui désuet au regard de l’ampleur des risques répertoriés et des besoins de réorientation et d’adaptation de nos systèmes agricoles depuis les grandes régions agronomiques jusqu’aux exploitations.

L’intérêt d’un régime public et solidaire de
gestion des risques

Nous le savons, la non-réversibilité du changement climatique va entraîner l’émergence de nouveaux dangers et une hausse de la probabilité de certains aléas particulièrement pénalisants pour les rendements agricoles et la pérennité de certains agrosystèmes. Conjugué au niveau sans précédent des échanges internationaux et aux nouvelles menaces sanitaires, comme la pandémie de covid‑19 vient de le démontrer, ce contexte appelle à redonner à la sécurisation de notre production agricole et alimentaire une véritable ambition politique. Le contenu de notre assiette et l’avenir de celles et ceux qui la remplisse n’est pas une question à prendre à la légère. En plus d’un cadre de régulation et d’intervention économique apte à restaurer des garanties de prix et de revenus agricoles, de grands choix s’imposent pour mettre sur pied un système plus global de gestion et de prévention des risques. Il doit viser le maintien, la pérennité des structures agricoles et le renouvellement des actifs agricoles en Europe et en France sur la base d’une transition durable des systèmes agricoles basée sur l’évolution des contraintes pédoclimatiques, environnementales, sanitaires et des aléas météorologiques.

Ainsi, la simple raison alimentaire commanderait de faire preuve d’anticipation, en mettant à l’agenda politique agricole les fondements d’un projet public de prévention, d’adaptation et d’indemnisation du XXIème siècle. Des propositions dans cette direction ont déjà été présentées devant la représentation nationale[3]. Un tel projet pourrait reposer sur deux piliers complémentaires :

- un premier pilier relatif à l’indemnisation des calamités résultants à la fois des aléas climatiques, sanitaires et environnementaux dont le champ doit être progressivement étendu au regard de leur évolution et des rétroactions déjà existantes entre changement climatique, menaces sanitaires et modifications environnementales,

- un second pilier relatif à l’acquisition et la diffusion des connaissances des risques et de leur évolution, ainsi qu’à la prévention et au soutien des agriculteurs en matière d’adaptation.

La mise en place d’un tel système supposerait la création d’un véritable régime public de gestion bénéficiant :

- de ressources propres, affectées et évolutives, accompagnant dans la durée les besoins du régime pour assurer ses différents objectifs en matière d’indemnisation et d’adaptation en rapport avec la variabilité des aléas,

- d’un fonctionnement démocratisé au sein duquel les premiers concernés, c’est-à-dire les agriculteurs, tiennent le premier rôle afin qu’ils puissent définir et adapter directement les critères et les choix de gestion pour assurer la meilleure et la plus juste couverture possible des pertes subies, tout en activant pleinement le levier de la prévention et de l’adaptation des systèmes agricoles aux aléas.

Nul doute qu’une telle vision de la gestion des risques est très éloignée des orientations politiques agricoles actuelles, et qu’elle est très ambitieuse au regard du cadre restreint fixé pour les années à venir par les pouvoirs publics, en Europe comme en France. Faut-il pour autant continuer de penser que la réponse aux défis agricoles et alimentaires de notre siècle pourra se satisfaire des seules logiques de marché et du transfert de responsabilité vers les seuls arbitrages individuels à l’échelle de l’exploitation ?


[2] Conformément aux Règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles pour le secteur vitivinicole et des fruits et légumes, et au règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) pour l’ensemble des exploitations agricoles, amendé par le règlement (UE) 2017/2393.

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